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中國憲法制度的若干問題

【字體:      打印本頁    閱讀量:     發布時間:2018年06月29日    來源:中國人大網

十三屆全國人大常委會、專門委員會組成人員履職學習講稿  

中國憲法制度的若干問題

沈春耀

尊敬的委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員:

  按照本次常委會履職學習安排,現就中國憲法制度的有關情況和問題,談談個人的學習體會和認識。

  今年3月召開的十三屆全國人大一次會議圓滿完成一系列重要議程和任務。我們可以明顯感到,這是一次具有濃厚憲法色彩和氛圍的代表大會。會議審議通過《中華人民共和國憲法修正案》,這是現行憲法公布施行以來修改內容最多、修改幅度最大的一次,意義重大、影響深遠;在全國人民代表大會上首次組織憲法宣誓儀式,習近平主席和新一屆國家機構領導人員、組成人員就職時公開進行憲法宣誓,這在人民共和國歷史上是第一次,令人印象深刻;根據《憲法修正案》規定,選舉產生首任國家監察委員會主任,審議通過《中華人民共和國監察法》,新的國家監察體制正式確立;根據《憲法修正案》規定,決定設立全國人大憲法和法律委員會,這在全國人大歷史上是第一次。這些大事、要事、新事,都同憲法有直接的關聯,憲法激勵我們不忘初心、牢記使命、繼續前進、永遠奮斗。這次大會是一次弘揚憲法精神、履行憲法使命、維護憲法尊嚴的大會,在當代中國憲法制度發展史上書寫了新的光彩篇章。

  一、中國憲法制度的歷史發展

  習近平總書記指出:“回顧我國憲法制度發展歷程,我們愈加感到,我國憲法同黨和人民進行的艱苦奮斗和創造的輝煌成就緊密相連,同黨和人民開辟的前進道路和積累的寶貴經驗緊密相連。” “兩個緊密相連”的重要論斷,對于深入學習和正確理解中國憲法制度具有重要指引意義。不了解中國近現代100多年以來艱難曲折、激越變革、激蕩發展的歷史進程,就不可能真正認識和理解中國憲法。

  (一)憲法問題在中國提出始于晚清

  現代意義上的憲法是西方先搞起來的,是資產階級革命的產物。“憲法首先要確立的是資產階級的統治。”

  1840年鴉片戰爭以后,中國逐步成為半殖民地半封建社會。為了民族復興,無數仁人志士“以愛國相砥礪,以救亡為己任”,進行了各種形式的抗爭、探索和嘗試。西學東漸之下,立憲救亡、變法圖存,成為那個時代很多人孜孜以求的目標。他們寄希望于按照西方憲政制度模式、仿行日本“明治維新”來改良改造中國,然而最終都沒有取得成功。1898年,清政府主張改良的一派發起戊戌變法,史稱“百日維新”,后來遭到了統治集團保守勢力的殘酷鎮壓,“六君子”血灑京城菜市口。1908年和1911年,清政府迫于各方壓力先后頒布《欽定憲法大綱》、《重大信條十九條》,但根本不能取信于人,必然隨著清王朝的終結一同消失。

  1911年,孫中山先生領導的辛亥革命廢除了帝制,創立了中華民國,產生了資產階級民主革命性質的《中華民國臨時約法》,具有歷史進步意義。我國現行憲法在序言中明確講到了孫中山先生和辛亥革命。然而,限于歷史條件,革命和約法未能從根本上改變國家和民族的悲慘命運,中國人民反對帝國主義和封建主義的歷史任務還沒有完成。

  北洋政府時期,先后有“天壇憲草”(1913),袁世凱的“袁記約法”(1914),曹錕的“賄選憲法”(1923),段祺瑞的“民國憲草”(1925);南京國民政府時期,又有蔣介石的“訓政時期約法”(1931),“五五憲草”(1936),“中華民國憲法”(1946),等等。各種版本的憲法文件先后推出,各種政治勢力輪番上臺表演、反復博弈,“你方唱罷我登場”。但究其實質,他們都不過是想用憲法、憲政、立憲等招牌和名義,裝點門面、籠絡人心,維護舊勢力的反動統治,最終都逃脫不了失敗的命運,為中國人民所唾棄。歷史證明,在中國,照搬西方憲政制度模式是一條走不通的路。

  (二)中國共產黨從成立之日起就以實現人民當家作主為己任

  以毛澤東同志為主要代表的中國共產黨人,在領導中國人民進行新民主主義革命的偉大斗爭中,就開始對人民民主政權的總章程進行探索和實踐。其中,具有代表性的制度文獻是《中華蘇維埃共和國憲法大綱》(1931)、《陜甘寧邊區施政綱領》(1941)、《陜甘寧邊區憲法原則》(1946)等,在局部地區取得了寶貴的實踐經驗。同時,我們黨對未來全國性政權體制提出基本構想和原則,具有代表性的理論文獻是毛澤東同志的《新民主主義論》(1940)和《論人民民主專政》(1949)。這些重要成果,對新中國國家制度構建和發展產生了深刻持久的影響。

  中華人民共和國的成立,開辟了中國人民當家作主的歷史新紀元。1949年9月,在新中國成立前夕,中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過了具有臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》和《中華人民共和國中央人民政府組織法》。1954年9月,第一屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國憲法》。這些憲法性文獻,確認了近代100多年來中國人民為反對內外敵人、爭取民族獨立和人民自由幸福進行的英勇斗爭和中國共產黨領導中國人民奪取新民主主義革命勝利、掌握國家權力的偉大歷史變革,確立了中國人民當家作主新型國家制度的基本架構、根本原則和活動準則。

  (三)我國憲法制度經歷了一段曲折和彎路

  從上個世紀五十年代后期開始,由于指導思想上發生“左”的偏差和工作中的失誤,我國社會主義民主法制出現停滯、徘徊。特別是后來發生的“文化大革命”,給黨和國家事業帶來嚴重破壞和巨大災難,“文革”期間憲法形同虛設。這個教訓極為深刻。

  “文革”期間發生的一件事情,同我國憲法制度直接相關。1970年8月至9月,黨的九屆二中全會在江西廬山召開,其中有一項議題是討論憲法修改草案。會上,圍繞要不要在憲法中寫國家主席、要不要設國家主席、誰來當國家主席等問題,毛澤東同志同林彪集團進行了尖銳的斗爭。林彪、陳伯達等人借“講天才、設主席”之名企圖搶班奪權的陰謀最后未能得逞,并開始暴露、失勢。廬山會議上的這件事情已經久遠,但由于涉及我國憲法制度,后來經常為學者所提及,特別是在討論國家主席制度時更是如此。對這個問題,需要從具體的歷史條件出發,予以正確認識和說明。

  在“文革”后期,我國修改制定了一個憲法,即1975年憲法。這是一部存在嚴重問題的憲法。粉碎“四人幫”之后,我國又修改制定了一個憲法,即1978年憲法。這部憲法雖然有一些新變化,但仍存在許多明顯的缺陷和局限。1979年和1980年,五屆全國人大二次會議和三次會議曾經對1978年憲法作過兩次修改。總的看,1975年憲法和1978年憲法,都是改革開放之前那個特定時期的產物。

  (四)改革開放歷史新時期的我國憲法制度

  1978年12月,黨的十一屆三中全會實現歷史性轉折,撥亂反正,開啟了改革開放歷史新時期,并確立了發展社會主義民主、健全社會主義法制的基本方針。鄧小平同志指出:“為了保障人民民主,必須加強法制。必須使民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領導人的改變而改變,不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”

  我國現行憲法,是根據黨的十一屆三中全會的路線方針政策,適應改革開放和社會主義現代化建設歷史新時期的需要,于1982年12月4日由五屆全國人大五次會議通過的。1982年憲法確立的許多重要制度和原則,都源于1954年憲法和1949年《共同綱領》,是在新的歷史條件下對它們的繼承、完善和發展。

  1982年憲法公布施行后,根據我國改革開放和社會主義現代化建設的實踐和發展,在黨中央領導下,全國人大分別于1988年、1993年、1999年、2004年和2018年,先后5次對1982年憲法的個別條款和部分內容作出必要的、也是十分重要的修正,先后通過52條修正案。5次憲法修改,體現和反映了中國共產黨領導全國各族人民進行改革開放和社會主義現代化建設的成功經驗,體現和反映了中國特色社會主義道路、理論、制度、文化的發展成果。通過憲法修改,我國憲法在中國特色社會主義偉大實踐中緊跟時代步伐,不斷與時俱進、完善發展。

  改革開放40年來的歷程充分證明,我國憲法有力堅持了中國共產黨領導,有力保障了人民當家作主,有力促進了改革開放和社會主義現代化建設,有力推動了社會主義法治國家建設進程,有力維護了國家統一、民族團結、社會穩定,是符合國情、符合實際、符合時代發展要求的好憲法。我國憲法確立的一系列制度、原則和規則,確定的一系列大政方針,具有顯著優勢、堅實基礎、強大生命力,必須長期堅持、全面貫徹、不斷發展。習近平總書記指出,時間越久遠,事業越發展,我們就越加感受到憲法的力量。

  (五)歷史是最好的教科書

  回顧我們黨領導的憲法制度建設歷史,可以得出許多啟示和結論,習近平總書記在主持十九屆中央政治局第四次集體學習時概括為四點重要結論。一是制定和實施憲法,推進依法治國,建設法治國家,是實現國家富強、民族復興、社會進步、人民幸福的必然要求。二是我國現行憲法是在深刻總結我國社會主義革命、建設、改革的成功經驗基礎上制定和不斷完善的,是我們黨領導人民長期奮斗歷史邏輯、理論邏輯、實踐邏輯的必然結果。三是只有中國共產黨才能堅持立黨為公、執政為民,充分發揚民主,領導人民制定出體現人民共同意志的憲法,領導人民實施憲法。四是我們黨高度重視發揮憲法在治國理政中的重要作用,堅定維護憲法尊嚴和權威,推動憲法完善和發展,這是我國憲法保持生機活力的根本原因所在。

  我國憲法制度的歷史發展,是中國近現代歷史發展的一個縮影。緊密結合中國近現代歷史特別是我們黨團結帶領人民長期奮斗的光輝歷程、取得的輝煌成就、發生的歷史巨變來開展憲法學習宣傳教育,就能夠使全黨全國人民深刻認識我國憲法形成和發展的歷史必然性,深刻認識我國憲法的深厚根基和豐富內涵,在歷史的啟迪和傳承中弘揚憲法精神,堅定憲法自信,增強憲法自覺。

  二、我國憲法的基本內容

  經過5次修正后,我國現行憲法現在共有1個序言、4章、143條。其結構為:序言,共13個自然段;第一章“總綱”,共32條;第二章“公民的基本權利和義務”,共24條;第三章“國家機構”,分為8節,共84條;第四章“國旗、國歌、國徽、首都”,共3條。

  (一)國家的領導核心力量和指導思想

  我國憲法明確規定中國共產黨在國家政治和社會生活中的領導地位,明確規定馬克思列寧主義及其中國化思想理論體系在國家政治和社會生活中的指導地位。這是歷史的選擇、人民的選擇,憲法以國家根本法的形式予以確認。

  1954年9月,毛澤東同志在第一屆全國人民代表大會第一次會議的開幕詞中明確指出:“領導我們事業的核心力量是中國共產黨。指導我們思想的理論基礎是馬克思列寧主義。” 這一經典論述深刻指明了新中國國家制度、憲法制度的靈魂和要旨。

  當今時代,中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征,馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想是黨和人民團結奮斗的行動指南和共同思想基礎。這些都屬于我國憲法制度的核心內容。

  從我國歷次憲法性文獻看,黨的領導和指導思想在表述和規定方式上經歷了一個發展變化過程。最早是間接的、內含的,后來是直接的、明示的;其基本內容也是在不斷豐富、深化和拓展。在最近這次憲法修改中,我們再次深刻感受到中國特色社會主義進入新時代,從憲法上堅持和加強黨的領導、推動國家指導思想與時俱進的重大意義。

  (二)社會主義根本制度

  我國憲法第一條開宗明義規定了國體,即中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度。

  憲法對國家各方面制度,都確定為社會主義性質,或者以社會主義為原則、為導向。如憲法第五條規定,中華人民共和國實行依法治國,建設社會主義法治國家。第六條規定,社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制,社會主義公有制消滅人剝削人的制度;國家在社會主義初級階段,堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度,堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。第十二條規定,社會主義的公共財產神圣不可侵犯。第十五條規定,國家實行社會主義市場經濟。最近通過的《憲法修正案》規定,國家倡導社會主義核心價值觀。

  “社會主義”這一概念,在我國憲法中,前后出現50次,規定的內容涉及國家和社會生活的方方面面,無疑具有極為重要的地位、性質和意義。

  (三)人民代表大會制度

  人民代表大會制度是我國的政權組織形式,通常稱為政體。國體決定政體,政體與國體相適應、相統一。人民代表大會制度包含著一系列緊密聯系、相互貫通的重要政治思想和理論原則,包含著一整套構建科學、運轉協調的重要政治制度和行為規范。

  習近平總書記指出:“人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排,必須長期堅持、不斷完善。” 根據我國憲法規定,總結60多年來的成功實踐經驗,人民代表大會制度的核心要義包括:一是我國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家,國家一切權力屬于人民,人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。二是國家機構實行民主集中制原則。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生,對人民負責、受人民監督;國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生,對人大負責、受人大監督。三是中央和地方的國家機構職權的劃分,遵循在中央的統一領導下、充分發揮地方的主動性積極性的原則。四是堅持各民族一律平等,各少數民族聚居的地方實行區域自治,維護和發展平等團結互助和諧的社會主義民族關系。五是實行依法治國,健全社會主義法治,建設社會主義法治國家。六是堅持中國共產黨的領導和理論指導,沿著中國特色社會主義道路,把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。上述人民代表大會制度的核心內容,主要規定在憲法序言、第一章和第三章之中。

  人民代表大會制度集中體現我國國家政權的根本性質、國家發展的根本任務和國家活動的根本準則。人民代表大會制度在國家政治制度中具有根本性質,在國家政權組織體系中具有根本地位。因而,我們經常說,人民代表大會制度是我國的根本政治制度。

  (四)國家大政方針

  黨和國家在改革開放和社會主義現代化建設歷史新時期的重大理論觀點和重大方針政策,實行的一系列重要制度、原則和活動準則,比較集中地規定在憲法序言、第一章和第二章之中。

  例如,憲法序言第七自然段,過去的5次修憲有4次都修改充實了這一自然段。除了有關黨的領導和國家指導思想的內容外,國家的根本任務,中國特色社會主義道路,社會主義初級階段,“一個中心、兩個基本點”,發展社會主義市場經濟,發展社會主義民主,健全社會主義法治,貫徹新發展理念,推動五大文明協調發展,國家發展的奮斗目標等大政方針,都規定在這一自然段中。

  又如,憲法第四條中規定,中華人民共和國各民族一律平等。國家保障各少數民族的合法的權利和利益,維護和發展各民族的平等團結互助和諧關系。禁止對任何民族的歧視和壓迫,禁止破壞民族團結和制造民族分裂的行為。各少數民族聚居的地方實行區域自治,設立自治機關,行使自治權。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分。

  (五)公民基本權利和義務

  公民的基本權利是憲法的核心內容。各國憲法大都集中規定公民的基本權利,一般被稱為人權或者公民權利宣言書,這同近代憲法制度產生的背景有密切關聯。歷史上比較有名的憲法性權利文獻是,法國1789年《人權和公民權宣言》,美國1791年《權利法案》(美國憲法第一至第十修正案之總稱);俄國十月革命后,列寧起草了《被剝削勞動人民權利宣言》,作為1918年蘇俄憲法的第1篇。

  我國憲法高度重視公民基本權利和義務部分的內容,1954年憲法設專章作出了明確規定。1982年憲法不僅恢復、充實和完善了這方面的內容,而且還將“公民的基本權利和義務”一章作為第二章,列在“國家機構”一章之前,凸顯保障公民權利和自由的憲法精神。這雖然是表述順序問題,但在一定程度上也反映出如何看待公民權利、國家權力及其相互關系問題,是1982年憲法的一個新意。

  我國憲法第二章中規定的公民的基本權利,主要有:公民在法律面前一律平等,選舉權和被選舉權,言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由,宗教信仰自由,人身自由,人格尊嚴不受侵犯,住宅不受侵犯,通信自由和通信秘密,批評、建議、申訴、控告、檢舉和獲得國家賠償的權利,勞動權,勞動者休息權,物質幫助權,殘疾軍人生活保障,撫恤烈屬,優待軍屬,幫助殘疾人,科研、文藝等文化活動自由,保護婦女權利,禁止破壞婚姻自由,保護婚姻、家庭、母親、兒童和老年人,保護華僑、歸僑、僑眷合法權益等。除憲法第二章規定的內容外,憲法第一章第十三條中規定的國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權,第十一條中規定的國家保護個體經濟、私營經濟等非公有制經濟的合法的權利和利益,這實際上是確認了公民又一項重要權利,即私有財產權。

  我國憲法堅持公民權利義務法定原則、權利義務相一致原則,公民的權利和自由不是絕對的,在法定范圍內,受現實社會條件的約束和具體法律關系的調整。一是規定公民享有憲法和法律規定的權利,同時必須履行憲法和法律規定的義務(第三十三條第四款)。二是規定公民行使自由和權利,不得損害國家的、社會的、集體的和其他公民的合法的自由和權利(第五十一條)。三是規定既為權利又為義務,如公民有勞動的權利和義務(第四十二條第一款)、有受教育的權利和義務(第四十六條第一款)。

  三、我國憲法制度的若干特點

  同中國近代以來的憲法性文件相比較,同一些外國憲法相比較,我國憲法具有若干顯著特點。

  (一)國家領導力量與人民主體地位的統一

  在1949年《共同綱領》和1954年憲法中,黨的領導主要是通過規定國家的國體來體現的,即工人階級領導的、以工農聯盟為基礎、團結各民主階級和國內各民族的人民民主專政或者人民民主國家。在那個時代的政治話語中,工人階級領導即經過其先鋒隊共產黨領導,是很明確的。1949年6月,毛澤東同志在《論人民民主專政》中指出:“總結我們的經驗,集中到一點,就是工人階級(經過共產黨)領導的以工農聯盟為基礎的人民民主專政。”“這就是我們的公式,這就是我們的主要經驗,這就是我們的主要綱領。” 后來,我國憲法性文獻不斷發展,除了明確規定國體外,還對中國共產黨領導作出了明確規定。

  堅持人民主體地位,國家一切權力屬于人民,實行人民當家作主,這是中國共產黨的一貫主張和基本立場。主權在民、主權屬民,學理上亦稱人民主權原則。在我國歷次憲法性文獻中都對此作出了明確規定,是我國國家制度設計和制度運行的基本出發點和落腳點。黨在國家政治和社會生活中的領導地位同人民當家作主的主體地位,二者是統一的,將二者割裂開來、對立起來的主張和認識是錯誤的、有害的。現在,根據新的實踐,我們黨又作了進一步豐富和發展,即堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一,三者統一于我國社會主義民主政治的偉大實踐。

  (二)政治屬性與法律屬性的統一

  憲法作為國家的根本法,既是重要的法律文獻,也是重要的政治文獻,具有很強的政治屬性,是政治屬性和法律屬性相結合、相統一的產物。因而,進行任何與憲法有關的活動,都應當堅持講政治與講法律相統一。

  我們黨的領導人歷來是首先從政治上看待和把握憲法問題。1953年,黨中央決定制定憲法,毛澤東同志擔任憲法起草委員會主席,親自主持起草新中國第一部憲法草案。1954年6月,毛澤東同志在《關于中華人民共和國憲法草案》中指出,“原則基本上是兩個:民主原則和社會主義原則。我們的民主不是資產階級的民主,而是人民民主,這就是無產階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政。” 1954年9月,劉少奇同志代表憲法起草委員會在向一屆全國人大一次會議所作的《關于中華人民共和國憲法草案的報告》中用了很大篇幅闡述近代中國憲政憲法問題演變的歷史,得出的結論就是:“我們現在提出的憲法草案乃是對于一百多年以來中國人民革命斗爭的歷史經驗的總結,也是對于中國近代關于憲法問題的歷史經驗的總結。” 老一輩革命家關于憲法的許多重要論述,都明顯反映出講憲法必須首先講政治的特點。這是憲法與其他法律的重要不同之處。

  在最近這次憲法修改過程中,習近平總書記和黨中央多次強調,憲法修改是事關全局的重大政治活動,也是影響深遠的重大立法活動,必須堅持黨中央集中統一領導,堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路和中國特色社會主義法治道路,注重從政治上、大局上、戰略上分析問題,注重從憲法發展的客觀規律和內在要求上思考問題。

  (三)綱領性規范與行為性規范的統一

  我國憲法制度的另一個特點就是具有很強的綱領性,是綱領性規范與行為性規范的有機結合、內在統一。法律具有規范性,明確應當做什么、不得做什么、可以做什么、有權做什么,明確各種權利義務關系等。法律規范的調整和適用對象,一般來說都是明確的、特定的。

  憲法作為法律體系的核心、各種法律法規的總依據,一方面,它屬于法律體系的一部分,其內容具有法律規范的一般性質,應屬題中應有之義;另一方面,作為治國安邦的總章程,憲法中又有許多綱領性、宣示性、倡導性規范,多為宏觀的、總括的、動態的,體現國家活動的目標和方向、理念和價值、立場和原則等。這類綱領性規范,同行為性規范一樣,都是憲法的重要組成部分,都具有法律效力。當然,這類綱領性規范的法律效力有其自身的特點。

  與上述兩類憲法規范相關聯,還有兩個問題需要注意正確理解和把握。一是我國憲法序言的法律效力問題。有一種觀點認為,我國憲法序言基本是敘述性、確認性、宣示性內容,不具有法律上行為規范的意義,不具有法律上的“可訴性”,因而憲法序言部分沒有法律效力或者法律效力不足。這是一個似是而非的錯誤認識。憲法是一個整體,不論是序言部分還是條文部分,不論是綱領性規范還是行為性規范,都具有國家根本法意義上的法律效力。二是憲法規范的可訴性問題。我國歷來不承認“憲法司法化”,憲法規定不能直接作為起訴和判案的依據,法院不具有解釋憲法的職權和功能。憲法上作出的規定,需要通過法律法規予以落實和具體化。因而,法律法規是起訴和判案的依據。

  (四)穩定性與變動性的統一

  憲法是國家的根本法,是治國安邦的總章程,是黨和人民意志的集中體現,具有根本性、全局性、穩定性、長期性。憲法制度的重要意義,既體現在它的根本性、全局性方面,更體現在它的穩定性、長期性方面。有的學者認為,“衡量一個國家憲法發展的水平,不僅要看它是否具有‘創新性’,還要看它是否具有‘穩定性’,即是否形成了穩定的、可靠的、可期待的政治秩序。”

  同時,我們還要認識到,法律作為上層建筑的重要組成部分,一定要隨著經濟基礎的變化而變化。憲法的“變”與“不變”,是一個辯證統一的關系。憲法確實更為重視穩定性、連續性,但不變是相對的;即使憲法的文本內容沒有變,時代前進了,社會生活條件變化了,必然賦予憲法有關條文以新的內涵和意旨。可以說,憲法是一個既成事物的集合體,也是一個過程的集合體。

  我國憲法制度發展歷史表明,憲法只有不斷適應新形勢、吸納新經驗、確認新成果、作出新規范,才具有持久的生命力;憲法修改,既要順應黨和人民事業發展要求,又要遵循憲法法律發展規律。

  四、2018年憲法修改

  2018年3月11日,十三屆全國人大一次會議通過并公布施行《憲法修正案》。這次修憲的主要目的,是要把黨的十九大確定的重大理論觀點和重大方針政策特別是習近平新時代中國特色社會主義思想載入國家根本法,體現黨和國家事業發展的新成就新經驗新要求,在總體保持憲法連續性、穩定性、權威性的基礎上推動憲法與時俱進、完善發展,為新時代堅持和發展中國特色社會主義、實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢提供有力憲法保障。這次憲法修改的原則是:堅持黨對憲法修改的領導;嚴格依法按程序推進憲法修改;充分發揚民主、廣泛凝聚共識;堅持對憲法作部分修改、不作大改。

  《憲法修正案》共21條,主要有以下12個方面內容。(一)確立科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想在國家政治和社會生活中的指導地位。(二)調整充實中國特色社會主義事業總體布局和第二個百年奮斗目標的內容。(三)完善依法治國和憲法實施舉措。(四)充實完善我國革命和建設發展歷程的內容。(五)充實完善愛國統一戰線和民族關系的內容。(六)充實和平外交政策方面的內容。(七)充實堅持和加強中國共產黨全面領導的內容。(八)增加倡導社會主義核心價值觀的內容。(九)修改國家主席任職方面的有關規定。(十)增加設區的市制定地方性法規的規定。(十一)增加有關監察委員會的各項規定。(十二)修改全國人大專門委員會的有關規定。

  深入學習宣傳和貫徹實施憲法,必須堅持全面準確,學懂原文、悟透原理;同時,在遵循系統性、連貫性基礎上,深刻領會和把握《憲法修正案》的核心要義和精神實質。

  第一,《憲法修正案》確立了習近平新時代中國特色社會主義思想在國家政治和社會生活中的指導地位。習近平新時代中國特色社會主義思想是馬克思主義中國化最新成果,是黨和人民實踐經驗和集體智慧的結晶,是黨的十八大以來黨和國家事業取得歷史性成就、發生歷史性變革的根本理論指引。在憲法中把習近平新時代中國特色社會主義思想同馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀寫在一起,確立其在國家政治和社會生活中的指導地位,反映了全國各族人民的共同意愿,體現了黨的主張和人民意志的統一,明確了全黨全國人民為實現中華民族偉大復興而奮斗的共同思想基礎,具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

  第二,《憲法修正案》調整充實了中國特色社會主義事業總體布局和第二個百年奮斗目標的內容。推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明協調發展,體現了黨和國家對社會主義建設規律認識的深化和發展,是對中國特色社會主義事業總體布局的豐富和完善。把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國,實現中華民族偉大復興,是黨的十九大確立的奮斗目標。作出這些修改,有利于引領全黨全國人民把握規律、科學布局,在中國特色社會主義新時代不斷開創黨和國家事業發展新局面,齊心協力為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢而不懈奮斗。

  第三,《憲法修正案》完善了依法治國和憲法實施舉措。將憲法序言第七自然段中“健全社會主義法制”修改為“健全社會主義法治”,具有一字千金的深刻內涵,體現了新時代黨和國家依法治國理念和方式的新飛躍,體現了推進全面依法治國,建設中國特色社會主義法治體系,加快實現國家治理體系和治理能力現代化的新要求。同時,將憲法宣誓制度在憲法中確認下來,對于促使國家工作人員樹立憲法意識、恪守憲法原則、弘揚憲法精神、履行憲法使命,激勵和教育國家工作人員忠于憲法、遵守憲法、維護憲法,加強憲法實施,具有重要意義。將憲法第七十條第一款中規定的“法律委員會”修改為“憲法和法律委員會”,有利于完善全國人大專門委員會設置,有利于加強憲法實施和監督工作。

  第四,《憲法修正案》充實了堅持和加強中國共產黨全面領導的內容。在憲法第一章《總綱》第一條第二款“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度”后增寫“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”,具有非同尋常的重要意義。憲法從社會主義制度的本質屬性角度對堅持和加強黨的全面領導進行規定,有利于在全體人民中強化黨的領導意識,有效把黨的領導落實到國家工作全過程和各方面,確保黨和國家事業始終沿著正確方向前進。作出這一修改,是在序言已有規定基礎上的加強、深化和拓展,充分體現了黨的領導的根本性、全面性、時代性。

  第五,《憲法修正案》修改了國家主席任職方面的有關規定。將憲法第三章《國家機構》第七十九條第三款“中華人民共和國主席、副主席每屆任期同全國人民代表大會每屆任期相同,連續任職不得超過兩屆”中“連續任職不得超過兩屆”刪去,這是健全黨和國家領導體制的重要舉措。在這次修憲之前,黨章對黨的中央委員會總書記、黨的中央軍事委員會主席,憲法對中華人民共和國中央軍事委員會主席,都沒有作出“連續任職不得超過兩屆”的規定。在黨的十九大文件形成過程中,在學習貫徹黨的十九大精神過程中,黨內外意見普遍認為,憲法對國家主席的相關規定也采取上述做法,是非常必要的、重要的。修改憲法有關國家主席任職任期的規定,對于維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導,加強和完善國家領導體制,保證黨和國家長治久安,具有重要意義。

  實踐是檢驗真理的唯一標準。新中國成立以來,關于黨中央、國家、軍隊的最高領導職務,有不同的規定,也有不同的做法。“三位一體”是我們黨從長期執政實踐中探索和總結出來的治國理政成功經驗。新中國成立之后10年和最近25年的實踐充分證明,實行黨、國家和軍隊最高領導層“三位一體”的領導體制,有利于加強和改善黨對國家和社會的領導,有利于保證國家政權機關協調運轉和國家體制機制有效運行,有利于組織和推進國家各項事業,體現了社會主義國家的政治優勢和制度優勢。鄧小平同志曾經指出:“社會主義國家有個最大的優越性,就是干一件事情,一下決心,一做出決議,就立即執行,不受牽扯。” 江澤民同志2004年9月曾經明確說過:“黨的總書記、國家主席、軍委主席三位一體這樣的領導體制和領導形式,對我們這樣一個大黨、大國來說,不僅是必要的,而且是最妥當的辦法。”

  第六,《憲法修正案》增加了有關監察委員會的各項規定。在憲法第三章《國家機構》第六節后增加一節“監察委員會”,明確了國家監察委員會和地方各級監察委員會的性質、地位、名稱、人員組成、任期任屆、領導體制、工作機制等;與此相適應,對憲法有關條款內容作出相應修改。這些修改內容,貫徹了黨的十八大以來黨中央關于深化國家監察體制改革的精神,體現了推進改革試點工作取得的成果,為成立國家監察委員會和地方各級監察委員會提供了憲法依據,也反映了監察委員會設立后全國人大及其常委會和地方各級人大及其常委會、國務院和地方各級人民政府職權的新變化以及工作的新要求。

  經過5次修正的我國憲法,必將在中國特色社會主義新時代有力推動和保障黨和國家事業發展,有力推動和加強我國社會主義法治建設。

  五、深入學習宣傳和貫徹實施憲法

  憲法作為國家的根本法,在黨和國家事業中發揮著極為重要的、獨特的作用。3月11日,在憲法修正案通過的當天,黨中央發出《中共中央關于深入學習宣傳和貫徹實施〈中華人民共和國憲法〉的意見》,就學習宣傳和貫徹實施工作提出了明確要求。加強學習宣傳和貫徹實施工作,需要著重把握好以下幾點。

  (一)習近平總書記關于憲法的重要論述是新時代依法治國、依憲治國的根本理論指引

  黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央毫不動搖堅持和發展中國特色社會主義,以前所未有的決心和力度推進全面依法治國,形成了“四個全面”戰略布局;把憲法擺在全面依法治國十分突出的位置,采取一系列有力措施加強憲法宣傳教育,推動憲法貫徹實施,取得重大成效。

  栗戰書委員長2018年3月27日在深入學習宣傳和貫徹實施憲法座談會上的重要講話中指出:“黨的十八大以來,習近平總書記圍繞憲法作了一系列重要講話和指示,推動我國憲法理論和實踐達到新的歷史高度。我們要認真學習、研究、闡釋習近平總書記關于憲法的重要論述和要求,豐富和發展中國特色社會主義憲法理論。”

  習近平總書記關于憲法的重要論述非常豐富,具有鮮明的時代特征和實踐特色,主要體現在:

  (1)《在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話》(2012年12月4日)。

  (2)《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》(2014年10月20日)。

  (3)《在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上的講話》(2015年2月2日)。

  (4)關于國家憲法日作出的兩次重要指示(2014年12月和2016年12月)。

  (5)《在黨的十九屆二中全會上的講話》(2018年1月18日、19日)。

  (6)《在十九屆中央政治局第四次集體學習時的講話》(2018年2月24日)。

  習近平總書記關于憲法的重要論述,以下幾方面內容具有鮮明特點和代表性:

  一是強調堅持依法治國首先要堅持依憲治國,堅持依法執政首先要堅持依憲執政。憲法是國家的根本法,是治國安邦的總章程,是全面依法治國的總依據。法治權威能不能樹立起來,首先要看憲法有沒有權威。

  二是強調憲法是黨和人民意志的集中體現。維護憲法權威,就是維護黨和人民共同意志的權威。捍衛憲法尊嚴,就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴。保證憲法實施,就是保證人民根本利益的實現。我們要更加自覺地恪守憲法原則、弘揚憲法精神、履行憲法使命。

  三是強調全面貫徹實施憲法。憲法的生命在于實施,憲法的權威也在于實施。全面貫徹實施憲法是全面依法治國、建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作。我們要堅持不懈抓好憲法實施工作,把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平。

  四是強調在全社會弘揚憲法精神。憲法的根基在于人民發自內心的擁護,憲法的偉力在于人民出自真誠的信仰。只有保證人民依法享有廣泛的權利和自由,維護最廣大人民根本利益,實現人民群眾對美好生活的向往和追求,憲法才能深入人心,走入人民群眾,憲法實施才能真正成為全體人民的自覺行動。

  五是強調抓住“關鍵少數”。憲法實施同每一個國家工作人員的工作都密切相關。實行憲法宣誓制度,有利于彰顯憲法權威,增強公職人員憲法觀念,激勵公職人員忠于和維護憲法。各級領導干部必須帶頭尊崇憲法、學習憲法、遵守憲法、維護憲法、運用憲法,樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。

  六是強調堅定憲法自信。我們堅定“四個自信”,要對我國憲法確立的國家指導思想、發展道路、奮斗目標充滿自信,對我國憲法確認的中國共產黨領導和我國社會主義制度充滿自信,對我國憲法確認的我們黨領導人民創造的社會主義先進文化和中華優秀傳統文化充滿自信。一段時間以來,有的人認為我們的憲法不如外國憲法,甚至經常拿外國憲政模式來套我們自己的制度。這不符合我國歷史和實際,也解決不了中國問題。

  七是強調憲法是我們黨長期執政的根本法律依據。黨領導人民制定憲法法律,黨領導人民實施憲法法律,黨自身必須在憲法法律范圍內活動。我們黨首先要帶頭尊崇和執行憲法,把領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統一起來。

  八是強調依憲治國、依憲執政同西方所謂“憲政”有著本質區別。一些人打出“憲政”牌,就是要通過對“憲政”這一政治概念進行學術包裝,其目的是要拿“西方憲政”來框住我們,把中國共產黨領導的社會主義國家打入“人治國家”甚至“專制國家”的另類。我們就是在不折不扣貫徹著以憲法為核心的依憲治國、依憲執政。總體上說,在當代中國,“憲政”這個概念是不適用的。

  (二)加強憲法學習宣傳教育

  廣泛深入持續開展憲法學習宣傳教育,是全面貫徹實施憲法、全面依法治國的重要基礎性工作。憲法在國家制度體系中具有統領性、總括性,憲法所規定的內容都屬于國家重大問題和重大事項,事關全局和長遠。因此,憲法的精神、原則和核心要義,必須經常講、反復講。

  深入推進憲法學習宣傳教育,必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神,堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一,加強憲法和《憲法修正案》學習宣傳教育工作,堅定憲法自信,增強憲法自覺,大力弘揚憲法精神,維護憲法法律權威,更好發揮憲法在全面依法治國、建設社會主義法治國家中的重大作用。

  深入推進憲法學習宣傳教育,需要同中國近現代歷史特別是中國共產黨領導人民長期奮斗的光輝歷程緊密結合起來,同我國改革開放和社會主義現代化建設取得的輝煌成就緊密結合起來,同推進全面依法治國、建設社會主義法治國家的實踐成果和寶貴經驗緊密結合起來,同新時代堅持和發展中國特色社會主義的偉大實踐緊密聯系起來,增強針對性、實效性。堅持理論和實踐相結合,正確闡釋新時代依憲治國、依憲執政的實質、內涵和意義,講好中國憲法故事,使憲法精神深入人心,以憲法精神凝心聚力。

  (三)深入推進憲法貫徹實施

  我國憲法實施的特點是多渠道、多方式、多主體,是一個動態的發展進程。主要有以下幾種情況:

  一是通過完備的法律法規和制度體系,推動和保障憲法實施。憲法是國家法律法規和各種制度的總依據,經常被稱為“母法”。加強立法工作,形成完備的法律規范體系,是憲法實施的內在要求,也是憲法實施的基本途徑。

  二是通過發展國家各項事業、推進國家各方面工作,保證憲法規定得到充分的、有效的實施和落實。

  三是憲法規定的直接適用,憲法中有一些規定具有直接適用的性質,不必通過其他途徑和方式。

  四是憲法中的有關規定,必要時,需考慮兼容性、調適性,作出合憲性判斷和安排,以更好實現憲法的穩定性和適應性的統一。例如,1990年4月,七屆全國人大三次會議在通過香港基本法的同時,還作出一個關于香港基本法的決定,明確:“香港特別行政區基本法是根據《中華人民共和國憲法》按照香港的具體情況制定的,是符合憲法的。”

  五是對于憲法法律沒有明確規定的事項,必要時,根據憲法精神,可以采取創制性辦法,及時妥善處理沒有規定、沒有先例的新情況新問題。例如,張德江同志在今年的全國人大常委會工作報告總結過去五年的主要工作時講到:“根據憲法精神和有關法律原則,采取創制性辦法及時妥善處理遼寧拉票賄選案有關問題。”

  中國特色社會主義進入了新時代,對全面依法治國特別是依憲治國提出了新的更高要求。我們應當更加注重發揮憲法的國家根本法作用,以憲法為根本活動準則,加強憲法實施和監督,維護憲法尊嚴和權威;以憲法為統領,加快形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系,形成完善的黨內法規體系,用科學有效、系統完備的制度體系保證憲法實施;以憲法為總依據,推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法,把國家各項事業和各項工作全面納入依法治國、依憲治國軌道,把依法治國、依憲治國提高到一個新水平。

  憲法是我們黨長期執政的根本法律依據,必須切實遵行、堅決維護。新時代堅持和加強黨的全面領導,要善于把黨總攬全局、協調各方同人大、政府、政協、監察機關、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統一起來,把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統一起來;同時,堅持依法治國和依規治黨有機統一,推進黨內法規制度體系建設。各級黨組織和黨員領導干部要自覺增強依憲治國、依憲執政觀念,堅持法治,反對人治,對憲法法律始終保持敬畏之心,帶頭在憲法法律范圍內活動,帶頭遵守、執行和維護憲法法律,不斷提高依憲治國、依憲執政的本領。

  以上是我對中國憲法制度有關問題的一些個人理解和認識,僅供領導和同志們參考。不妥之處,敬請大家給予批評指正。謝謝大家。

  (沈春耀:十三屆全國人大常委會委員,十三屆全國人大憲法和法律委員會副主任委員,全國人大常委會法制工作委員會主任,全國人大常委會香港特別行政區基本法委員會主任,全國人大常委會澳門特別行政區基本法委員會主任)

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