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全國人大常委會的組織制度和議事規則

【字體:      打印本頁    閱讀量:     發布時間:2018年06月29日    來源:中國人大網

十三屆全國人大常委會、專門委員會組成人員履職學習講稿 

全國人大常委會的組織制度和議事規則

信春鷹

尊敬的委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員:

  人民代表大會制度是人類政治制度史上的偉大創造。它回答了中國共產黨領導中國人民取得革命勝利后,國家政權應該怎樣組織,國家應該怎樣治理這樣一個關系國家前途、人民命運的根本性問題。經過60多年的發展和完善,人民代表大會制度已經成為堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排。

  中華人民共和國的一切權力屬于人民,人民通過全國人民代表大會和地方各級人民代表大會行使國家權力。全國人大常委會是全國人民代表大會的常設機關,全國人大常委會的組織制度、活動原則和運行規則是人民代表大會制度的重要組成部分,也是實現人民代表大會制度目標的重要體制機制。

  現行全國人大常委會的組織和職權是1982年憲法確定的。彭真同志在講到這個制度時指出:“我國國大人多,全國人大代表的人數不宜太少;但是人數多了,又不便于進行經常性的工作。全國人大常委會是人大的常設機關,它的組成人員也可以說是人大的常務代表,人數少,可以經常開會,進行繁重的立法工作和其他經常工作。所以適當擴大全國人大常委會的職權是健全人民代表大會制度的有效辦法。”憲法通過后,我國先后制定全國人大組織法、全國人大常委會議事規則、立法法、監督法等法律,作出加強法律解釋工作、中央預算審查監督、經濟工作監督等一系列決定決議,對全國人大常委會的組織職權和工作程序等進行了詳細規定,建立起一套科學嚴密、運轉協調、務實高效的全國人大常委會組織制度和議事規則。下面,我結合憲法、法律的規定和實踐中的具體做法,從全國人大常委會的組織、職權和議事規則等三個方面作匯報。

  一、全國人大常委會的組織

  (一)全國人大常委會的性質地位

  全國人民代表大會是最高國家權力機關,全國人大常務委員會是它的常設機關。為了確保全國人大常委會的工作在正確的軌道上進行,憲法和有關法律明確規定:全國人大常委會由全國人大選舉產生,向全國人大負責和報告工作,接受全國人大的監督。全國人大有權罷免全國人大常委會組成人員,有權改變或者撤銷全國人大常委會作出的不適當的決定;從權力范圍上看,全國人大常委會行使憲法和有關法律規定的和全國人民代表大會授予的其他職權。大會閉會期間行使權力的情形和范圍都有明確的憲法規定。例如,可以對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改,但是不得同該法律的基本原則相抵觸。

  (二)常委會的組成、產生和任期

  全國人大常委會由委員長、副委員長、秘書長和委員組成。全國人大常委會組成人員由全國人大選舉產生,候選人由大會主席團從全國人大代表中提名,經全體代表醞釀討論后確定正式候選人,提交大會選舉。如果常委會組成人員由于各種原因喪失代表資格,其常委會組成人員的職務也相應終止。

  全國人大常委會組成人員的選舉方式和人員數額經歷了不斷發展的過程。1988年七屆全國人大一次會議前實行等額選舉,之后實行差額選舉。一、二屆常委會組成人員為79名,三屆為115名,四屆為167名,五屆為196名,六屆至九屆為155名,十屆增加至175名,至十三屆未變。

  黨中央高度重視全國人大常委會的組織建設。黨的十六大報告提出“優化人大常委會組成人員的結構”,十七大報告提出“優化組成人員知識結構和年齡結構”,十八大報告提出“優化常委會、專委會組成人員的知識和年齡結構”,十八屆四中全會決定明確要求“增加有法治實踐經驗的專職常委的比例”。按照中央要求,十屆和十三屆全國人大常委會增設了專職委員,改善了全國人大常委會委員的專業化、專職化、年輕化水平,對于提高全國人大常委會的履職能力具有十分重要的意義。

  為了保證全國人大常委會對行政機關、監察機關、審判機關和檢察機關的工作進行監督,常委會組成人員必須遵循憲法規定的“權力回避”原則,即常委會組成人員不得擔任行政機關、監察機關、審判機關和檢察機關的職務。如果行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關人員當選全國人大常委會組成人員,應當辭去原有職務;如果全國人大常委會組成人員被選舉或任命擔任行政機關、監察機關、審判機關和檢察機關的職務,應當辭去全國人大常委會組成人員的職務。

  全國人大常委會每屆任期同全國人大相同,但兩者任期的起止時間不同。憲法規定,全國人大常委會“行使職權到下屆全國人民代表大會選出新的常務委員會為止”。這就是說,新一屆全國人大一次會議開始時,上屆全國人大任期即告結束,而上屆全國人大常委會的任期要延續到新一屆全國人大常委會產生為止。在這一段時間內,如果國家生活中出現必須由常委會審議決定的事項,常委會依然可以正常行使職權。

  (三)全國人大常委會委員長會議

  根據憲法和全國人民代表大會組織法的規定,全國人大常委會委員長、副委員長、秘書長組成委員長會議,負責處理常委會的重要日常工作,包括:決定每次會議的會期,擬定會議議程草案;對向常委會提出的議案和質詢案,決定交由有關的專門委員會審議或者提請常委會全體會議審議;指導和協調各專門委員會的日常工作;處理常委會其他重要日常工作。常務委員會委員長主持常務委員會會議和常務委員會的工作,副委員長、秘書長協助委員長工作。此外,委員長會議根據工作需要,可以委托常委會的工作委員會、辦公廳代擬議案草案,經委員長會議審議并提出列入常委會會議議程的建議。憲法和法律委員會和有關專門委員會關于法律案的審議意見,由委員長會議審議后決定提交常委會會議審議。根據審議情況,由委員長會議決定是否將法律案提請常委會會議表決。委員長會議由委員長召集和主持。委員長可以委托副委員長主持會議。

  (四)全國人大專門委員會

  依照憲法規定,全國人大根據需要設立若干專門委員會。六屆全國人大設立了民族委員會、法律委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會、外事委員會和華僑委員會等6個專門委員會,七屆全國人大增設了內務司法委員會,八屆增設了環境與資源保護委員會,九屆增設了農業與農村委員會,十三屆將原來的法律委員會、內務司法委員會分別更名為憲法和法律委員會、監察和司法委員會,增設了社會建設委員會,目前共設立10個專門委員會。

  專門委員會在全國人大閉會期間受全國人大常委會領導,協助全國人大及其常委會行使職權。根據憲法和有關法律的規定,各專門委員會的職責是在全國人大及其常委會領導下,研究、審議和擬訂有關議案。具體主要為以下5項:審議全國人大主席團或者全國人大常委會交付的議案;向全國人大主席團或者全國人大常委會分別提出屬于全國人大職權范圍和常委會職權范圍內同本委員會有關的議案;審議全國人大常委會交付的被認為同憲法、法律相抵觸的行政法規、地方性法規和其他規范性文件,提出報告;審議全國人大主席團或者全國人大常委會交付的質詢案,聽取答復,提出報告;對屬于全國人大或全國人大常委會職權范圍內同本委員會有關的問題,進行調查研究,提出建議。

  同時,法律還對四個專門委員會的職責作了一些特別規定:一是民族委員會要審議報請全國人大常委會批準的五個自治區人大制定的自治條例和單行條例,向全國人大常委會提出報告。還可以對加強民族團結問題進行調查研究,提出建議。二是憲法和法律委員會要統一審議法律案,其他專門委員會就有關的法律案進行審議,向憲法和法律委員會提出意見,并印發全國人大會議或者常委會會議。三是財政經濟委員會應當在大會舉行的一個月前,對國民經濟和社會發展計劃及計劃執行情況、國家預算及預算執行情況進行初步審查;大會舉行時,根據各代表團和有關的專門委員會的審查意見,對國民經濟和社會發展計劃及計劃執行情況的報告、關于國家預算及預算執行情況的報告進行審查,向主席團提出審查結果的報告,主席團審議通過后,印發會議;同時,將有關決議草案提請大會全體會議表決。四是提請批準條約和協定的議案,交外事委員會審議,也可以同時交其他有關專門委員會審議,由外事委員會向常務委員會提出審核結果的報告。

  按照中央《深化黨和國家機構改革方案》中關于深化全國人大機構改革的要求,憲法和法律委員會在繼續承擔統一審議法律草案工作的基礎上,增加推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監督、配合憲法宣傳等職責。監察和司法委員會在原有工作職責基礎上,增加配合深化國家監察體制改革、完善國家監察制度體系、推動實現黨內監督和國家機關監督有機統一方面的職責。

  (五)全國人大常委會代表資格審查委員會

  全國人大代表依法選出后,需要對其當選資格是否有效進行審查確認。全國人大常委會設立代表資格審查委員會,對代表的選舉是否符合法律規定進行審查,向常委會提出報告,由常委會確認代表資格是否有效并予以公布。代表資格審查委員會對代表資格進行審查時,主要是審查代表是否符合憲法和法律規定的選舉條件和程序。經審查符合法律規定的,予以確認代表資格,不符合的則不予確認,由選舉單位另行選舉。新一屆全國人大產生后,代表資格審查委員會的任務主要是對代表資格的變動情況,如代表資格終止、出缺情況,補選代表資格的審查確認,實有代表人數等向全國人大常委會提出審查報告,由全國人大常委會確認。從過去的實踐來看,這種情況比較常見,是代表資格審查委員會的重要工作。例如,第十二屆全國人大代表資格變動325人次。其中選舉40人,補選74人,罷免35人,辭職102人,確定當選無效45人。

  (六)全國人大常委會的辦事機構和工作機構

  為了保證全國人大及其常委會依法履行職權,根據全國人大組織法和有關法律規定以及實際需要,常委會設立了辦事機構和工作機構,作為全國人大及其常委會的集體參謀助手和服務班子。這些機構有:

  1.辦公廳。它是全國人大常委會的辦事機構,主要職責是:承擔全國人大會議、全國人大常委會會議、委員長會議的各項籌備和會務工作;圍繞全國人大及其常委會審議的議題開展調查研究,提供研究咨詢意見;受委員長會議的委托,擬訂有關議案草案;組織辦理代表提出的建議、批評和意見;承擔全國人大常委會同地方人大常委會聯系的工作,承辦全國人大及其常委會同外國議會、議會國際組織的交往聯系工作;負責全國人大及其常委會的新聞發布和宣傳工作;辦理和接待全國人大代表和人民群眾的來信來訪等工作;辦理全國人大常委會和委員長會議交辦的其他工作。

  2.法制工作委員會。它是為全國人大及其常委會行使立法權提供服務的專門工作機構,主要職責是:受委員長會議委托,擬訂有關法律方面的議案草案;負責制訂全國人大常委會五年立法規劃和年度立法計劃工作;為全國人大和全國人大常委會審議法律草案服務,對提請全國人大和全國人大常委會審議的有關法律草案進行調查研究,征求意見,提供相關資料,提出修改建議;對各省、自治區、直轄市人大常委會及中央和國家機關有關部門提出的有關法律方面問題的詢問進行研究予以答復,同時報全國人大常委會備案;研究、處理并答復全國人大代表提出的有關立法工作的建議、批評和意見;開展行政法規、地方性法規、司法解釋的備案審查工作;進行與人大工作有關的法律理論的研究,并開展法制宣傳工作;負責匯編、譯審法律文獻的有關工作;辦理全國人大常委會和委員長會議交辦的其他事項。

  3.預算工作委員會。它是全國人大常委會的預算審查監督工作機構,主要職責是:協助財政經濟委員會承擔全國人大及其常委會審查預決算、審查預算調整方案和監督預算執行方面的具體工作;受委員長會議委托,承擔有關法律草案的起草工作;協助財政經濟委員會承擔有關法律草案審議方面的具體工作;承辦常委會、委員長會議交辦以及財政經濟委員會需要協助辦理的其他有關財政預算的具體事項等。

  4.香港基本法委員會和澳門基本法委員會。它們是全國人大常委會根據香港、澳門特別行政區基本法設立的工作機構。其主要任務是,分別就有關香港特別行政區基本法和澳門特別行政區基本法有關條文實施中的問題進行研究,向全國人大常委會提供咨詢意見;組織開展對基本法的理論研究和宣傳普及工作;對有關部門工作中涉及基本法的問題提供咨詢意見等。

  (七)加強黨對全國人大工作的領導

  中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。全國人大及其常委會是黨領導下的政治機關。為確保黨的路線方針政策和決策部署在國家工作中得到全面貫徹和有效執行,黨中央在全國人大常委會設立了黨組和機關黨組,在全國人大工作和常委會機關工作中發揮把方向、管大局、保落實的作用。十二屆全國人大常委會在各專門委員會設立了分黨組,本屆全國人大常委會黨組繼續堅持這一做法。常委會黨組是實現黨對人大工作領導的重要組織形式和制度保證,擔負著全國人大及其常委會黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設的主體責任。常委會機關黨組履行常委會機關全面從嚴治黨的主體責任,貫徹黨管干部原則,討論決定機關內部機構設置、職責、重大決策和重要人事任免等事項。各專門委員會設有分黨組,分黨組在本委員會履行政治保障責任。常委會黨組、機關黨組、專門委員會分黨組都擔負著保證黨對人大工作全面領導、確保黨中央重大決策部署貫徹落實、全面從嚴治黨責任落到實處的重要職責。常委會黨組還在立法工作中負有重大政治責任。立法規劃由常委會黨組會議審議后,報請黨中央批準。年度立法工作計劃由常委會黨組會議審議后,提交委員長會議審議通過。提請常委會審議的法律案,以及法律草案審議修改情況,先由常委會黨組會議審議,對重大問題進行討論研究后,提交委員長會議審議。列入中央政治局常委會年度工作要點的項目,以及立法中的重要事項和重大問題,常委會黨組要及時向黨中央請示報告相關情況,根據黨中央決策依法做好相關工作。

  二、全國人大常委會的職權

  憲法規定了全國人大的職權。主要有立法權、監督權、重大事項決定權、人事任免權等四個方面。全國人大常委會在大會閉會期間行使憲法和有關法律規定范圍內的四個方面的權力和全國人民代表大會授予的其他職權,體現在黨中央集中統一領導下最高國家權力機關行使職權的及時和效率。

  (一)立法權

  立法權是依照法定程序制定、修改、補充、解釋或者廢止法律法規的權力。習近平總書記指出:“一個社會,關鍵是要立規矩、講規矩、守規矩。法律是治國理政最大最重要的規矩。”總結建國以來法制建設的歷史經驗,我國已經形成了中國特色的統一而又分層次的立法體制。在這個立法體制中,全國人大及其常委會在黨中央集中統一領導下行使國家立法權,加強對立法工作的組織協調,發揮在立法工作中的主導作用。

  根據憲法和立法法的有關規定,全國人大制定和修改刑事、民事、國家機構和其他的基本法律。全國人大常委會制定和修改除應由全國人大制定的法律以外的其他法律,在全國人大閉會期間,對全國人大制定的法律進行部分補充和修改,但是不得同該法律的基本原則相抵觸。按照立法法的規定和實踐中的做法,全國人大修改憲法、制定和修改基本法律,一般也要先經常委會審議后,由全國人大常委會向全國人大提出議案,或者由其他國家機關依法向全國人大提出議案,再由全國人大會議審議通過。比如,十三屆全國人大一次會議審議通過的憲法修正案和監察法,其草案都是先經常委會審議后,再決定提請大會審議。

  憲法解釋權是憲法賦予全國人大常委會的一項重要專屬職權。由全國人大常委會負責解釋憲法,對于維護憲法的權威和尊嚴,保障憲法的正確實施,保證國家法制的統一具有重要作用。全國人大常委會還行使法律解釋權。當法律規定需要進一步明確具體含義,或者法律制定后出現新的情況,需要明確適用的法律依據時,由全國人大常委會進行法律解釋。全國人大常委會對憲法和法律的解釋屬于立法解釋,這種解釋同憲法和法律具有同等效力。

  立法法規定,全國人大及其常委會除專屬立法權外,還可以授權立法。2015年修改立法法,進一步明確有關授權立法的具體內容,規定了授權決定應當明確授權的目的、事項、范圍、期限以及被授權機關實施授權決定應當遵循的原則。明確全國人大及其常委會可以根據改革發展的需要,決定就行政管理等領域特定事項授權在部分地方暫停適用法律的部分規定。為確保重大改革于法有據、順利實施,十二屆全國人大及其常委會共作出21件授權決定和改革決定,涉及自由貿易試驗區、農村集體土地制度、司法體制等方面的一批重大改革。

  (二)監督權

  監督權是憲法和法律賦予全國人大及其常委會的重要職權。習近平總書記強調:“人民代表大會制度的重要原則和制度設計的基本要求,就是任何國家機關及其工作人員的權力都要受到制約和監督。”人大監督的目的在于確保憲法和法律得到正確實施,維護社會主義法制的統一、尊嚴和權威;確保行政權、監察權、審判權、檢察權得到正確行使,推進“一府一委兩院”依法行政、開展監察、公正司法和改進工作;確保公民、法人和其他組織的合法權益得到切實尊重和維護,實現好、維護好、發展好人民群眾的根本利益和切身利益。全國人大常委會的監督工作主要包括:

  一是組織執法檢查,對法律的實施情況進行檢查監督。全國人大常委會的執法檢查,一般由委員長會議組成人員牽頭,由有關專門委員會具體組織實施。檢查結束后,執法檢查組提出報告,執法檢查報告列入常委會會議議程進行審議。常委會組成人員對報告的審議意見連同執法檢查報告一并交由有關機關研究處理。有關機關應當將征求意見后的研究處理情況向常委會提出書面報告。自2015年以來,每年全國人大常委會的執法檢查項目都保持在6個左右。

  二是聽取和審議有關國家機關專項工作報告。常委會每年選擇若干關系改革發展穩定大局、涉及人民群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題,有計劃地安排聽取和審議有關國家機關的專項工作報告。有關專門委員會要開展前期調研,形成調研報告供常委會組成人員參閱,為審議做好準備。常委會組成人員對專項工作報告的審議意見交由有關國家機關研究處理。有關國家機關應當將征求意見后的研究處理情況向常委會提出書面報告。近年來,每年安排聽取審議的有關國家機關專項報告在10個左右。

  三是聽取審議計劃、預算的執行情況報告和審計工作報告,審查和批準決算等。全國人大常委會一般在每年6月聽取國務院關于上一年度中央決算的報告、關于上一年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告,批準中央決算。一般在每年8月聽取審議國務院今年以來計劃和預算執行情況報告。國民經濟和社會發展五年規劃經全國人大批準后,在實施中期階段,國務院應當將規劃實施情況的中期評估報告提請全國人大常委會審議。規劃經中期評估需要調整的,國務院應當將調整方案提請全國人大常委會審查和批準。今年,全國人大常委會將聽取審議國務院“十三五”規劃實施情況的中期評估報告。

  四是對規范性文件進行備案審查。對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例,以及司法解釋進行備案審查,是憲法法律賦予全國人大常委會的一項重要職權,是履行憲法監督職責的一項重要工作。有關國家機關、社會團體、企業事業組織以及公民認為規范性文件同憲法和法律相抵觸的,可以向全國人大常委會書面提出進行審查的要求或建議。全國人大常委會也可以主動進行審查。十二屆全國人大期間,常委會辦公廳接收報送備案的規范性文件近5000件,法工委收到公民、組織提出的各類審查建議5700多件。

  為保證憲法和法律得到正確實施,維護國家法制的統一,全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令;撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議。最高人民法院、最高人民檢察院作出的具體應用法律的解釋,依法應當報全國人大常委會備案審查。

  五是開展專題詢問。從2010年6月開始,全國人大結合聽取審議國務院專項工作報告,采取分組會議、聯組會議等形式開展專題詢問。2015年6月,全國人大常委會首次結合聽取審議執法檢查報告進行專題詢問。十二屆全國人大常委會研究制定了關于改進完善專題詢問工作的若干意見。實踐中,國務院領導同志和有關部門主要負責同志到會聽取意見、回答詢問已經成為常態。十一屆全國人大常委會共開展9次專題詢問,十二屆全國人大常委會共開展15次專題詢問。目前已經形成每年安排3次專題詢問的做法。

  其他的法定監督方式還有質詢、特定問題調查、撤職。目前,這些監督方式在全國人大及其常委會層面很少運用,地方人大已經有了一些實踐。

  (三)重大事項決定權

  討論決定重大事項是憲法和法律賦予人大的一項重要職權。全國人大及其常委會行使這項權力,通常是以決定決議的方式體現。根據憲法規定,全國人大常委會的重大事項決定權主要包括:在全國人大閉會期間,審查和批準國民經濟和社會發展計劃、國家預算在執行過程中所必須作的部分調整方案;決定同外國締結的條約和重要協定的批準和廢除;規定軍人和外交人員的銜級制度和其他專門銜級制度;規定和決定授予國家的勛章和榮譽稱號;決定特赦,比如,十二屆全國人大常委會第十六次會議通過關于特赦部分服刑罪犯的決定;在全國人大閉會期間,決定戰爭狀態的宣布;決定全國總動員或者局部動員;決定全國或者個別省、自治區、直轄市進入緊急狀態,等等。

  十二屆全國人大常委會根據黨的十八屆三中全會要求,提出了健全人大討論決定重大事項制度的相關文件稿。2017年年初,中辦印發了關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見。這是黨中央首次出臺人大行使重大事項決定權的指導性文件,為各級人大做好相關工作提供了重要保障。

  (四)人事任免權

  依照憲法和法律規定,在全國人大閉會期間,全國人大常委會行使對國家機關領導人員的任免權:根據國務院總理的提名,全國人大常委會決定部長、委員會主任、中國人民銀行行長、審計長、秘書長的人選;根據中央軍事委員會主席的提名,決定中央軍事委員會其他組成人員的人選;根據國家監察委員會主任的提請,任免國家監察委員會副主任、委員;根據委員長會議的提名,補充任命專門委員會個別副主任委員和部分委員人選;根據最高人民法院院長的提請,任免最高人民法院副院長、審判員、審判委員會委員和軍事法院院長;根據最高人民檢察院檢察長的提請,任免最高人民檢察院副檢察長、檢察員、檢察委員會委員和軍事檢察院檢察長,并且批準省、自治區、直轄市的人民檢察院檢察長的任免;決定國家駐外全權代表的任免。

  接受國家機關領導人員的辭職和決定代理人選,也屬于全國人大常委會的人事任免權。在全國人大閉會期間,常委會可以接受常委會組成人員、國家主席、副主席、總理、副總理、國務委員、中央軍委主席、最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長的辭職,報請全國人大下次會議確認。全國人大閉會期間,國務院、中央軍委、最高人民法院和最高人民檢察院正職領導缺位的,可分別從上述機關的副職領導人中決定代理人選。實踐中,幾乎每次常委會會議上都有任免案。十二屆全國人大常委會期間,共決定任免國家機關工作人員1181人次。

  三、全國人大常委會的議事規則

  全國人大常委會行使職權貫徹民主集中制原則,提請常委會討論決定的事項,要依照法定程序,集體討論、集體決定。在充分審議討論的基礎上,按照少數服從多數的原則,進行表決。為了保證全國人大常委會依法履行憲法賦予的職權,1987年專門制定了全國人大常委會議事規則,2009年4月進行了修改,進一步完善了議事程序。

  (一)全國人大常委會的會議制度

  全國人大常委會集體行使職權,必須通過召集和舉行會議,依照法定程序,作出決定。

  1.常委會會議的召開

  全國人大常委會會議一般每兩個月舉行一次,在雙月的下旬召開。有特殊需要時,可以臨時召集常委會會議。十二屆全國人大常委會臨時召開了兩次會議,一次專門處理遼寧拉票賄選案有關問題;另外一次是貫徹落實黨的十九大和十九屆二中全會精神,審議通過全國人大常委會關于提請審議憲法修正案(草案)的議案和憲法修正案(草案)。

  常委會會議必須有全體常委會組成人員過半數參加,方得舉行。同時,依照法律規定,常委會表決議案,必須由常委會全體組成人員的過半數通過。常委會組成人員出席常委會會議,這既是權利,也是義務和責任。

  常委會實行列席制度。常委會舉行會議時,國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院等有關國家機關的負責人,不是常委會組成人員的人大專門委員會組成人員、常委會副秘書長、工作委員會主任、副主任,其他有關部門負責人,各省、自治區、直轄市人大常委會主任或副主任一人,列席會議。常委會會議審議法律案時,應當邀請有關的全國人大代表列席會議。列席會議人員有發言權,沒有表決權。十屆以來,全國人大常委會為代表依法履職創造條件,邀請列席常委會會議的全國人大代表,從原來的每次10名左右增加到50多名。省、自治區、直轄市人大常委會負責人列席全國人大常委會會議,也是全國人大常委會聯系地方人大常委會,聽取地方意見的重要渠道和機制。

  2.常委會會議的形式

  常委會會議分為全體會議、分組會議和聯組會議三種形式。全體會議主要任務是聽取法律案等議案的說明,聽取法律案等議案的審議意見的匯報或者審議結果的報告,聽取各項工作報告;對各項議案進行表決。

  分組會議主要是對各項議案和報告進行審議討論。分組會議召集人主持會議。分組名單由常委會辦事機構擬訂,報秘書長審定,并定期調整,以便常委會組成人員通過分組會議相互交流。

  聯組會議是在分組會議基礎上召開的若干個小組或常委會全體組成人員全部參加的大聯組會議。在分組會議討論審議各項議案和報告的基礎上,召開聯組會議對議案和報告所涉及的主要問題進行深入討論。從十一屆開始,全國人大常委會開展專題詢問一般采用大聯組會議形式;十二屆全國人大常委會進行的15次專題詢問中,有14次采用大聯組會議形式,1次采用分組會議形式。

  (二)全國人大常委會的議事程序

  議事程序是討論決定問題的方式和步驟。所議事項不同、問題不同,適用的具體方式和步驟也有所不同。一般包括四個環節,即議案的提出、審議、表決和公布。根據有關法律規定,常委會討論決定的議案主要有四類議案,即法律案、決定案、決議案、人事任免案等。

  1.議案的提出

  提出議案,是全國人大常委會議事的第一道程序。有權向全國人大常委會提出議案的主體包括三個方面:一是委員長會議可以提出議案,直接列入常委會會議議程進行審議。二是全國人大專門委員會、國務院、中央軍委、最高人民法院和最高人民檢察院可以提出議案,由委員長會議決定列入會議議程進行審議,或者先交有關的專門委員會審議、提出報告,再決定列入常委會會議。三是常委會組成人員10人以上聯名也可以提出議案,由委員長會議決定是否列入常委會會議議程,或者先交有關的專門委員會審議、提出報告,再決定是否列入常委會會議議程。對常委會組成人員聯名提出的議案,委員長會議有權決定是否列入常委會會議議程。委員長會議決定不列入常委會會議議程的,應當向常委會會議報告或者向提案人說明。

  人事任免案,由有關國家機關和委員長會議按照憲法和有關法律規定的權限提出。

  列入常委會會議議程的議案,提出議案的機關、有關的專門委員會、常委會有關工作機構應當提供有關的資料。人事任免案,應當附有擬任免人員的基本情況和任免理由。

  2.議案的審議

  審議是議事程序的中心環節,特別是對法律案的審議,花費時間最長,投入精力最多。列入會議議程的議案,一般先在全體會議上聽取對議案的說明,然后由分組會議進行審議,必要時召開聯組會議進行審議。

  全國人大常委會審議的議案中,審議法律案是常委會的經常性工作。按照立法法和常委會議事規則的規定,列入常委會會議議程的法律案,一般應當經過常委會會議三次審議后,再交付表決;對法律案各方面意見比較一致的,可以兩次審議后交付表決;調整事項較為單一或者部分修改的法律案,各方面意見比較一致的,也可以在當次會議上審議通過。如果法律案經常委會三次會議審議后,仍有重大問題需要進一步研究的,可以暫不付表決,交憲法和法律委員會和有關專門委員會進一步審議。法律案經審議后,因各方面對制定該法律的必要性、可行性等存在較大分歧擱置審議滿兩年的,或者因暫不付表決經過兩年沒有再次列入常委會審議議程的,由委員長會議向常委會報告,該法律案終止審議。

  3.議案的表決

  議案經過分組會議、聯組會議、專門委員會充分審議后,需要作出決定時,必須進行表決。常委會表決議案,主要采用按表決器方式。議案的通過采取絕對多數原則,即由常委會全體組成人員過半數通過。常委會組成人員應當充分認識到表決的重要意義,從十三億多人口中產生175名全國人大常委會組成人員,代表人民的意志和利益,非同小可。我們要從國家和人民的根本利益出發,投好莊嚴的一票。

  委員長會議根據審議情況和專門委員會的審議報告,決定是否提請常委會全體會議表決。若對議案中個別重要條款意見分歧較大,可提請常委會會議單獨表決。單獨表決的條款經表決后,委員長會議可根據情況,將法律草案表決稿交付表決,也可以決定暫不付表決,交憲法和法律委員會、有關的專門委員會進一步審議。

  4.法律和決定決議的公布

  全國人大常委會通過的法律,由國家主席簽署主席令予以公布。法律簽署公布后,及時在全國人大常委會公報和中國人大網以及在全國范圍內發行的報紙上刊載。在常委會公報上刊登的法律文本是標準文本,如果各種文本之間出現不一致的情況,以常委會公報刊登的文本為準。其他決定決議,由常委會發布公告予以公布。

  在黨中央的集中統一領導下,人民代表大會制度不斷完善和發展,全國人大常委會的組織制度和議事規則也要隨著黨和國家事業的需要不斷完善和發展。我們要始終堅持人大工作的正確政治方向,增強代表人民行使管理國家權力的政治責任感,為確保黨通過人民代表大會制度實現對國家和社會的領導提供有效的組織保障。

  (信春鷹:十三屆全國人大常委會委員,全國人大常委會副秘書長)

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